Как в ЕС разрешают и запрещают употреблять наркотики. Путеводитель по наркополитике

[Sepultura_North]

Европейский план​

Как в ЕС разрешают и запрещают употреблять наркотики. Путеводитель по наркополитике​

2023

В конце нулевых были популярны специальные «наркотуры» в отдельные страны и города Европы. В основном туристов зазывали в Нидерланды — Амстердам и Маастрихт. Но часто в список посещаемых злачных мест входили и немецкие города: Берлин, Дрезден и считавшийся «амфетаминовой столицей Европы» Саарбрюккен.
Как ни странно, ни Германия, ни Нидерланды не являются странами с самой либеральной наркополитикой в ЕС. Модель голландских «кофешопов» насчитывает уже более 20 лет, но за это время страна почти не продвинулась в вопросах настоящего «легалайза». Германия и вовсе только обсуждает полноценную реформу регулирования потребления наркотиков. Сам Евросоюз в вопросе наркополитики в последние годы напоминает лоскутное одеяло: в каких-то государствах можно получить срок за курение марихуаны в публичном месте, в других на легальных основаниях существуют плантации, которые возделываются членами «социального клуба» наркопотребителей.
Разбиралась в непростой судьбе регулирования оборота легких наркотиков в ЕС и рассказывает о том, что всё больше стран Европы постепенно перестают бороться с проблемой наркозависимости только путем запретов.
16 мая в городском совете немецкого Кёльна прошло необычное заседание — депутаты уполномочили администрацию города подать заявку на участие в пилотной программе по легальной продаже марихуаны в Германии. За месяц до этого стало известно, что в стране собираются разрешить продажу марихуаны взрослым в некоторых муниципалитетах.
Несмотря на то, что закон о легализации марихуаны еще не принят, в Кёльне уже оценивают кадровый потенциал органов, ответственных за меры контроля потребления марихуаны подростками, и обсуждают план подготовки города к легализации. Для Кёльна это решение не спонтанное — в 2018 году местный комитет здравоохранения хотел запустить в сотрудничестве с федеральным правительством научно-исследовательский проект, чтобы изучить возможности регулируемой продажи каннабиса. Сейчас, кроме Кёльна, в программе хотят участвовать Франкфурт и Оффенбах.

​

Новый мир​

Стремление Кёльна участвовать в пробном запуске продажи марихуаны показывает изменения, которые произошли в европейской наркополитике за последние 30 лет. Несмотря на то, что страны Евросоюза смогли найти общий подход к борьбе с наркотрафиком и использованию марихуаны в медицинских целях, проблема личного употребления наркотиков остается всё еще не решенной. Условно: что делать правоохранителям, если на улице они увидят человека, который курит «косяк»?

В этом вопросе европейское законодательство похоже на лоскутное одеяло — законы ЕС позволяют государствам-членам вводить свои собственные правила, если запрещенное вещество используется строго для личного потребления. Консенсуса здесь нет: страны пытаются справиться с потреблением наркотиков, либо вводя жесткие запреты, либо, наоборот, либерализуя законодательство. Но в последние годы второй вариант становится всё более предпочтительным.
Как рассказывает приглашенная сотрудница Берлинского исследовательского центра по социальным наукам (WZB) Анна Декальчук, такая дихотомия объясняется разницей взглядов на проблему наркопотребления и отношения человека с государством. Неформально в европейских странах существует два подхода к регулированию личного употребления наркотиков: шведский и нидерландский.

Сотрудница Берлинского исследовательского центра по социальным наукам Анна Декальчук. Фото: spb.hse.ru
В шведской модели наркорегулирования первично общество, а не человек. Наркопотребитель, согласно этому подходу, воспринимается как угроза для социума, поэтому его необходимо изолировать или лечить. Наиболее жестко законодательство в Евросоюзе в отношении личного употребления устроено в Греции, Польше и Румынии.

В нидерландской модели наркополитики всё иначе: согласно ей, употребление наркотиков — личный выбор человека. Государство должно сделать процесс потребления менее вредным как для общества, так и для человека и помочь последнему избавиться от зависимости, когда он или она этого захочет. На этих принципах основана работа наркополитики в Нидерландах, Португалии, Чехии и некоторых других странах. При этом подходе некоторые наркотики частично декриминализованы — их хранение в небольших объемах считается не уголовным, а административным правонарушением и зачастую никак не наказывается. Порой власти и вовсе думают о «легалайзе» — законном обороте наркотиков под контролем государства. И иногда на него даже решаются.
В российской пропаганде более свободную наркополитику считают одним из признаков «загнивающего Запада» и видят в ней проигрыш в борьбе с наркозависимостью. В реальности либерализация говорит совсем не об этом.

​

Уход от наказания: опыт Нидерландов и Португалии​

В американской комедии «Евротур» 2004 года четверо друзей во время путешествия по Европе случайно оказываются в Амстердаме. Желая испытать все возможности «нарко- и секс-столицы», они заказывают в одной из кофеен «чудо-кексы» и, предполагая, что те с гашишем, даже ловят наркотический «приход». Правда, через несколько минут оказывается, что кексы — это просто кексы и никаких запрещенных веществ в них нет, так что официанты на стереотипное мышление путешественников обижаются.
В России, да и во всем мире, Нидерланды считаются страной с наиболее лояльным отношением к наркотикам. В конце концов, мало где еще в начале 2000-х можно было купить марихуану и псилоцибиновые трюфели в специализированных магазинах — кофешопах. На самом деле, всё устроено намного сложнее, и в стране вовсе нет «легалайза».

Люди возле кофешопа, Амстердам, Нидерланды. Фото: Stefano Guidi / Getty Images
Наркополитика в Нидерландах регулируется «опиумным законом», который с 1972 года делит все препараты на две категории: тяжелые и легкие. К легким наркотикам здесь относят производные от каннабиса (марихуану и гашиш), а также седативные средства. Считается, что они наносят меньший вред здоровью. Любые операции (торговля, транспортировка или хранение) с препаратами из обоих списков запрещены законом.
Де-факто разрешает покупку и продажу легких наркотиков «политика терпимости», в силу которой прокуратура не преследует кофешопы, если те работают в принятых рамках. Кофешопы должны соблюдать пять правил:

• не нарушать общественный порядок;
• не продавать тяжелые наркотики;
• не продавать легкие наркотики детям;
• не рекламировать вещества;
• не проводить транзакции более чем с пятью граммами за раз.

Государство объясняет лояльность разделением рынков: покупая легкие наркотики в кофешопах, граждане не сталкиваются с тяжелыми наркотиками, которые продаются на черном рынке. При этом на уровне муниципалитетов местные власти во многом сами могут определять, насколько жесткой должна быть их наркополитика.
На данный момент в стране действует больше 500 кофешопов, 164 из которых находится в Амстердаме.
Со стороны кажется, что правительство смогло найти оптимальную модель регулирования, но Декальчук и другие эксперты, с которыми поговорила «Новая-Европа», обращают внимание, что к наркополитике еще есть много вопросов. Главным называют проблему «черного входа»: кофешопы, работу которых власти допускают, вынуждены закупать траву нелегально, тем самым поддерживая наркобаронов. Из-за этого в отношении Нидерландов часто используют слово «наркогосударство».

КАК НИДЕРЛАНДЦЫ ХОТЯТ БОРОТЬСЯ С ЧЕРНЫМ РЫНКОМ?

В 2021 году, чтобы решить эту проблему, в Нидерландах начали проводить эксперимент: правительство выбрало десять городов, где предписало кофешопам покупать каннабис только у легальных производителей с условием, что они откажутся от закупок у нелегалов. Если эксперимент окажется успешным, то кофешопы, вероятно, перейдут на такое снабжение. Правда, вероятно, результаты исследования будут не очень репрезентативны: крупные города, такие как Амстердам, Роттердам и Утрехт, от участия отказались, чтобы не нарушать уже налаженные цепочки поставок и не спровоцировать протест наркодилеров.

Ферма по выращиванию медицинского каннабиса в Нидерландах. Фото: Christian Charisius / picture alliance via Getty Images
Государственная либеральность в отношении наркотиков не превратила Нидерланды в «рай для наркоманов». Согласно отчету Глобальной программы по наркополитике «Открытое общество» от 2013 года, употребление каннабиса в стране находится на уровне среднего европейского показателя. Употребление всех других наркотиков (за исключением Ешки) среди населения ниже, чем в среднем по Европе и в США. Сочетание политики терпимости с работой здравоохранения в сфере снижения вреда от наркотиков привело к почти полному исчезновению ВИЧ среди людей, употребляющих инъекционные наркотики, и к самому низкому уровню проблемного употребления наркотиков в Европе. Этот тренд продолжает сохраняться и сейчас.

Другой известный пример лояльной наркополитики — Португалия. Несмотря на некоторый консерватизм местного населения, в 2001 году Португалия стала первой страной, которая декриминализировала употребление всех наркотиков, включая гречка. Португальцы пришли к этому не от хорошей жизни — либерализация стала ответом на «героиновый» кризис девяностых, самый серьезный в Европе: зависимость от героина была у 1% населения. Бороться с эпидемией первое время пытались карательными мерами, но в итоге от них отказались. С одной стороны, это было связано с тем, что наркомания затронула почти каждую семью и власти не могли считать преступниками всех потребителей, общество бы этого не приняло. С другой стороны, репрессии просто не работали.

Магазин товаров из каннабиса в Лиссабоне, Португалия. Фото: Luis Boza / VIEWpress
— До начала 2000-х в Португалии было очень жесткое законодательство в отношении наркотиков. Но в 2001 году наркополитику кардинально изменили, — рассказывает Декальчук. — Это было связано с тем, что к концу девяностых стало понятно, что в стране сложилась катастрофическая ситуация по всем направлениям: много смертей от передозировок, заражений ВИЧ, связанных с инъекционными наркотиками. Новое законодательство разрешает хранить любые наркотики для личного использования в размере до десяти доз — это очень много. Но теперь, если на улице остановят наркопотребителя с веществом, ему нужно будет пройти специальную комиссию.

Комиссия по сдерживанию наркозависимости (CDT) состоит из соцработника, психолога и адвоката, которые анализируют кейс наркопотребителя. Несмотря на то, что основной их задачей является излечение, а не наказание зависимых, применить к человеку санкции они все равно могут. Причем масштаб санкций может сильно различаться: от штрафа на сумму от 25 до 150 евро до запрета выезжать за границу и лишения государственных пособий.
Параллельно с этим государство работало над услугами по снижению вреда от употребления, предлагало заместительную терапию и другие способы лечения зависимости.
— Декриминализация восстанавливает в наркопотребителях утраченное доверие к государственным услугам в целом. Если среда остается криминализованной, люди стараются избегать общения с госслужащими. Они боятся, что их сдадут в полицию и выдвинут обвинение, — рассказывал «Медузе» автор стратегии, доктор Жоау Каштель-Бранку Гоулау. — В Португалии у них таких опасений нет, так что есть гораздо больше возможностей расширить доступ к лечению.
Результаты такой наркополитики стали заметны уже в первое десятилетие декриминализации. К 2008 году связанная с наркотиками доля случаев ВИЧ-инфекции снизилась на 75%, а зависеть от героина стали всего 0,3% населения страны. К 2019 году Португалия достигла самого низкого уровня смертности от наркотиков в ЕС: шесть смертей на 1 млн человек (в среднем по ЕС этот показатель составляет 23,7 на 1 млн).

​

Начало и конец стигматизации​

Отношение Европы к наркотикам определяют международные конвенции ООН, Рамочное решение Совета Европы от 2004 года, а также Стратегия ЕС по борьбе с наркотиками на 2021–2025 годы. В этих документах прописаны вещества, которые являются запрещенными, ограничения на их немедицинское использование, ответственность за нарушение антинаркотического законодательства. Но также в них сказано, что зависимость — это болезнь, которую необходимо лечить в профильных учреждениях с соблюдением прав человека.

Медработник передает пациенту суточную дозу Меда в рамках программы заместительной терапии для наркозависимых, Лиссабон, Португалия. Фото: Horacio Villalobos — Corbis / Corbis / Getty Images
САМЫЕ ВАЖНЫЕ ДОКУМЕНТЫ ДЛЯ ЕВРОПЕЙСКОЙ НАРКОПОЛИТИКИ

Для Евросоюза наибольшее значение имеют следующие международные конвенции ООН:

• Единая конвенция о наркотических средствах 1961 года;
• Конвенция о психотропных веществах 1971 года;
• Конвенция о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 года.

Также страны должны придерживаться:

• Рамочного решения Совета Европы от 2004 года. Документ требует, чтобы продажа наркотиков наказывалась эффективными, пропорциональными и оказывающими сдерживающее воздействие уголовными санкциями;
• Стратегии ЕС по борьбе с наркотиками на 2021–2025 годы. В ней говорится о том, как государства должны решать проблему наркозависимости;
• выводов Совета Европы о подходе, основанном на правах человека, в наркополитике 2022 года.

Как рассказывает президентка Фонда им. Андрея Рылькова (ФАР; признан иноагентом, занимается помощью наркопотребителям) Анна Саранг, истоки репрессивной наркополитики связаны с влиянием на мир «войны» США против наркотиков в 1970-е годы, во время президентства Ричарда Никсона. Среди ее предпосылок, с одной стороны, был рост потребления наркотиков населением после поражения во вьетнамской войне, с другой — возросшая популярность контркультурных движений 1960-х, участники которых лояльно относились к веществам. Политика Никсона подразумевала введение репрессивного законодательства и даже оказание военной помощи другим странам для борьбы с наркокартелями. Крайними в проблеме зависимости в глазах полицейских и политиков оказались мелкие наркоторговцы и наркопотребители.
— Это была непримиримая борьба со всеми, кто употребляет. Стигматизация образа наркомана, «Реквием по мечте» и всё в этом духе, — объясняет Саранг. — Эту пропаганду в США насаждали в надежде, что она приведет к каким-то результатам.
Результаты «войны с наркотиками» в США сложно назвать успешными.
Если в 1975 доля школьников, употребляющих наркотики, составляла 30,7%, в 2013 году этот показатель изменился до 25,5% (в 1990-е годы был зафиксирован более серьезный спад, но затем показатель снова вырос).

Тюрьмы переполнили осужденные по «наркотическим» статьям. Уничтожение производств наркотиков в одних регионах приводило к их резкому росту в других.
Тем не менее, продолжает Саранг, когда «война» только начиналась, ее методы приняли многие западные страны, в том числе политические союзники США. К тому же такая риторика была очень популярна у консервативной части населения: многие люди думают, что если всех потребителей наказать, то всё будет хорошо.
Однако со временем подход начал меняться. По словам Декальчук, после начала эпидемии ВИЧ в конце XX века практически все европейские страны в области здравоохранения начали придерживаться принципов «снижения вреда» — подхода, который направлен на сохранение здоровья каждого члена общества не путем запрета наркотиков, а путем снижения последствий от употребления веществ.

Знак с надписью «Передозировка? Не сегодня!», установленный организацией, помогающей в борьбе с зависимостями Volusia Recovery Alliance, Флорида, США. Фото: Thomas Simonetti / Bloomberg / Getty Images

Такая политика в здравоохранении исходит из того, что потребление наркотиков неизбежно в обществе, которое имеет к ним доступ (в том числе и на черном рынке). На формирование зависимости влияет бедность, неравенство, дискриминация. Полностью избавиться от наркопотребления невозможно, поэтому необходимо стремиться свести вред от него к минимуму. Кроме того, употребление психоактивных веществ может выглядеть по-разному — это спектр человеческого поведения от глубокой зависимости до полного воздержания. Некоторые типы употребления безопаснее, чем другие.